11/11/12

การกระทำทางรัฐบาล (acte de gouvernement) และผลกระทบต่อหลักนิติรัฐ

การกระทำทางรัฐบาล (acte de gouvernement) ได้แก่การกระทำใดๆโดยรัฐบาลหรือประมุขแห่งรัฐ ที่มีลักษณะเป็นการกระทำทางรัฐบาลโดยแท้ แน่นอนที่เงื่อนไขข้อแรกที่จะชี้ขาดว่าการกระทำใดเป็นการกระทำทางรัฐบาลหรือไม่อยู่ที่ตัวผู้กระทำนั้นต้องเป็น “รัฐบาล”เสียก่อน ปัญหาที่พบบ่อยในประเทศไทยก็คือนายกรัฐมนตรีเป็นรัฐบาลหรือไม่ ในเรื่องนี้ต้องตอบว่า “ไม่เป็น” เหตุผลก็คือ นายกรัฐมนตรีโดยลำพังตนแล้วเป็นเพียงรัฐมนตรีคนหนึ่งและมีหน่วยงานทางปกครองอยู่ในความดูแลของตนเองเช่นเดียวกับรัฐมนตรีคนอื่นๆในรัฐบาล ถ้าจะถามต่อไปว่าเช่นนั้นแล้วใครกันเล่าที่จะเป็นรัฐบาลได้  คำตอบคือ “คณะรัฐมนตรี” เพราะรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยมีลักษณะเป็นองค์กรกลุ่ม และถึงแม้ว่าโดยความเป็นจริงแล้วนายกรัฐมนตรีจะเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดที่ย่อมส่งผลต่อทิศทางในการตัดสินใจของคณะรัฐมนตรีก็ตาม แต่นั่นก็เป็นข้อเท็จจริงในทางการเมืองที่เป็นอีกเรื่องหนึ่งและแน่นอนว่าไม่ส่งผลกระทบต่อรูปแบบของรัฐบาลหรือทำให้นายกรัฐมนตรีกลายสภาพไปเป็นรัฐบาลได้

เงื่อนไขประการถัดมา การกระทำนั้นต้องมีลักษณะในทางเนื้อหาที่เป็นการกระทำทางรัฐบาลโดยแท้ ได้แก่
1.การกระทำที่รัฐบาลทำต่อรัฐสภา อาทิ การเสนอหรือไม่เสนอร่างกฎหมายต่อสภา การเปิดหรือปิดสมัยประชุม หรือการยุบสภา
2.การกระทำที่รัฐบาลทำต่อต่างประเทศ อาทิ การประกาศสงคราม การทำสนธิสัญญากับต่างประเทศ การสถาปนาหรือตัดความสัมพันธ์ุทางการฑูต
(ข้อสังเกตุ:เป็นการกระทำมีลักษณะเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์มาแต่เดิม ตัวอย่างเช่น ในปี ค.ศ.1642 พระเจ้าชาลส์ที่ 1 แห่งอังกฤษทรงยุบสภาสามัญ) ซึ่งการกระทำทางรัฐบาล 2 ประการดังกล่าวข้างต้นนั้นมิใช่เป็นเพียงตัวอย่างหนึ่งของการกระทำทางรัฐบาลเท่านั้นหากแต่คือทั้งหมด นั่นหมายความว่าการกระทำใดๆนอกไปจาก 2 ประการที่กล่าวมานี้ไม่อาจมีคุณสมบัติในทางเนื้อหาที่จะเป็นการกระทำทางรัฐบาลได้ ( ศาลอังกฤษเคยวินิจฉัยว่า การที่ดยุคแห่งยอร์คฟ้องคดีต่อศาลเพื่ออ้างสิทธิเหนือราชบัลลังค์นั้นเป็นปัญหาการเมือง (political question) ที่ศาลไม่มีอำนาจวินิจฉัย ( The Duke of Yorke’s Claim to the Crown, 5 Rotuli Par 375, 1460 A.D.)

ผลของการกระทำทางรัฐบาลที่กระทบต่อหลักนิติรัฐ

ปัญหาลักษณะนี้เกิดมีขึ้นเนื่องจากการใช้อำนาจบริหารของรัฐบาลนั้นย่อมรวมทั้งการกระทำทางรัฐบาล (acte de gouvernement) และการกระทำทางปกครอง (acte de l’administration) เข้าไว้ด้วยกัน การจะจำแนกการกระทำทั้งสองประเภทออกจากกันค่อนข้างจะกระทำได้ยากและนำมาซึ่งการสับสนอยู่เสมอ เพราะการพิจารณาองค์ประกอบแต่เพียงด้านองค์กรที่มีการกระทำอย่างเดียวนั้นไม่เพียงพอ หากแต่ต้องพิจารณาถึงองค์ประกอบในด้านเนื้อหาของการกระทำประกอบด้วย

เนื้อหาของการกระทำที่ปัจจุบันมักถูกนำมาชี้วัดว่าเป็นการกระทำทางรัฐบาล (acte de gouvernement) หรือไม่นั้น ได้แก่ การกระทำนั้นมีลักษณะเชิง “นโยบาย”  ซึ่งหากพิจารณาดูให้ดีแล้วจะพบว่าการกำหนดหลักเกณฑ์เช่นนี้ก็ราวกับการกำหนดเงื่อนไขในการค้นหาช้างสักตัวในป่าว่า “สัตว์ในป่านี้ต้องมีหางเท่านั้นจึงจะเป็นช้างได้”  เพราะโดยลักษณะของสถาบันการเมืองโดยเฉพาะนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีในรัฐบาล การกระทำใดๆขององค์กรจำพวกนี้คงไม่สามารถหลีกหนีคำว่า “นโยบาย” ไปได้

นอกจากนี้ยังมีคำกล่าวว่าการกระทำของฝ่ายบริหารนั้นจะเป็นการกระทำทางรัฐบาล (acte de gouvernement) หรือไม่ ให้พิจารณาจากองค์กรซึ่งเป็นผู้กระทำการว่าเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ  และอำนาจที่องค์กรนั้นนำมาอ้างอิงเป็นหลักในการกระทำนั้นๆเป็นอำนาจตามรัฐธรรมนูญหรือเป็นอำนาจตามกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติลงมา   ส่งผลให้การกระทำขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ  ทั้งในส่วนที่เป็นการกระทำโดยมิได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายใดๆเลยและการกระทำที่อาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญเอง  แต่ทว่ามิได้มีเนื้อหาเป็นการกระทำทางรัฐบาลโดยแท้ หลุดรอดการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายโดยทางศาลอันเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชนและเป็นหลักสำคัญยิ่งประการหนึ่งของ”นิติรัฐ”ไปได้อย่างลอยนวล  โดยนักกฎหมายโยนภาระการตรวจสอบการกระทำอันก้ำกึ่งดังกล่าวนี้ให้แก่ “รัฐสภา” และ “สื่อมวลชน” ผ่านการอภิปรายไม่ไว้วางใจและการออกข่าวโจมตีการกระทำนั้นๆแทน  ซึ่งท่านผู้อ่านหากได้พิจารณาจากสภาพการณ์บ้านเมืองในปัจจุบันโดยเฉพาะที่ระบบพรรคการเมืองถูกผูกขาดโดยนายทุนเช่นนี้แล้ว  เราคงไม่สามารถคาดหวังการตรวจสอบถ่วงดุลย์ใดๆจากองค์กรทั้งสองนี้ว่าจะสามารถเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชนตามหลักนิติรัฐได้

ยังมีปัญหาที่น่าขบคิดอีกประการว่า  การกระทำของฝ่ายบริหารที่คาบลูกคาบดอกเช่นนั้น หากปล่อยให้ศาลสามารถตรวจสอบการกระทำในลักษณะดังกล่าวได้แล้วก็เท่ากับศาลทำตัวเป็นรัฐบาลเสียเองกระนั้นหรือ ??  คำตอบของปัญหานี้คือ “ไม่ใช่”  และหลายๆคนคงนึกว่าเหตุผลของคำตอบนี้ก็เพราะศาลไม่ใช่รัฐบาลเช่นนั้นหรือ? คำตอบก็คือ “ไม่ใช่” อีกนั่นแหละ  แต่คำตอบที่เหมาะสมสำหรับคำถามนี้ได้แก่  “เพราะศาลไม่มีอำนาจดำรินโยบายเอง”  อันเป็นผลจากอำนาจอันมากมายมหาศาลขององค์กรตุลาการ ทำให้การใช้อำนาจของศาลต้องเป็นไปในลักษณะตั้งรับ (negative) กล่าวคือ ศาลจะไปแสวงหาคดีมาพิจารณาพิพากษาเองไม่ได้  ตัวอย่างเช่น นาย ก. เป็นผู้พิพากษาศาลอาญา นาย ก. เดินไปตลาดเห็น นาย ข. แทง นาย ค. ตายต่อหน้าต่อตา นาย ก. จะจูงมือนาย ข. ไปศาลและพิพากษาว่านาย ข. มีความผิดฐานฆ่าคนตายไม่ได้เลย เพราะขณะนั้นยังไม่มีผู้นำคดีมา”กระทำ” ต่อเขาในฐานะศาล  ฉันใดก็ฉันนั้น  การที่ศาลไม่มีอำนาจดำรินโยบายและมีคำสั่งใดๆเกี่ยวกับการกระทำของฝ่ายบริหารได้เองเช่นนี้ การตรวจสอบฝ่ายบริหารโดยทางศาลจึงเป็นได้เพียงแค่หลักประกันสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชนตามหลักนิติรัฐเท่านั้น