11/11/12

การกระทำทางรัฐบาล (acte de gouvernement) และผลกระทบต่อหลักนิติรัฐ

การกระทำทางรัฐบาล (acte de gouvernement) ได้แก่การกระทำใดๆโดยรัฐบาลหรือประมุขแห่งรัฐ ที่มีลักษณะเป็นการกระทำทางรัฐบาลโดยแท้ แน่นอนที่เงื่อนไขข้อแรกที่จะชี้ขาดว่าการกระทำใดเป็นการกระทำทางรัฐบาลหรือไม่อยู่ที่ตัวผู้กระทำนั้นต้องเป็น “รัฐบาล”เสียก่อน ปัญหาที่พบบ่อยในประเทศไทยก็คือนายกรัฐมนตรีเป็นรัฐบาลหรือไม่ ในเรื่องนี้ต้องตอบว่า “ไม่เป็น” เหตุผลก็คือ นายกรัฐมนตรีโดยลำพังตนแล้วเป็นเพียงรัฐมนตรีคนหนึ่งและมีหน่วยงานทางปกครองอยู่ในความดูแลของตนเองเช่นเดียวกับรัฐมนตรีคนอื่นๆในรัฐบาล ถ้าจะถามต่อไปว่าเช่นนั้นแล้วใครกันเล่าที่จะเป็นรัฐบาลได้  คำตอบคือ “คณะรัฐมนตรี” เพราะรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยมีลักษณะเป็นองค์กรกลุ่ม และถึงแม้ว่าโดยความเป็นจริงแล้วนายกรัฐมนตรีจะเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดที่ย่อมส่งผลต่อทิศทางในการตัดสินใจของคณะรัฐมนตรีก็ตาม แต่นั่นก็เป็นข้อเท็จจริงในทางการเมืองที่เป็นอีกเรื่องหนึ่งและแน่นอนว่าไม่ส่งผลกระทบต่อรูปแบบของรัฐบาลหรือทำให้นายกรัฐมนตรีกลายสภาพไปเป็นรัฐบาลได้

เงื่อนไขประการถัดมา การกระทำนั้นต้องมีลักษณะในทางเนื้อหาที่เป็นการกระทำทางรัฐบาลโดยแท้ ได้แก่
1.การกระทำที่รัฐบาลทำต่อรัฐสภา อาทิ การเสนอหรือไม่เสนอร่างกฎหมายต่อสภา การเปิดหรือปิดสมัยประชุม หรือการยุบสภา
2.การกระทำที่รัฐบาลทำต่อต่างประเทศ อาทิ การประกาศสงคราม การทำสนธิสัญญากับต่างประเทศ การสถาปนาหรือตัดความสัมพันธ์ุทางการฑูต
(ข้อสังเกตุ:เป็นการกระทำมีลักษณะเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์มาแต่เดิม ตัวอย่างเช่น ในปี ค.ศ.1642 พระเจ้าชาลส์ที่ 1 แห่งอังกฤษทรงยุบสภาสามัญ) ซึ่งการกระทำทางรัฐบาล 2 ประการดังกล่าวข้างต้นนั้นมิใช่เป็นเพียงตัวอย่างหนึ่งของการกระทำทางรัฐบาลเท่านั้นหากแต่คือทั้งหมด นั่นหมายความว่าการกระทำใดๆนอกไปจาก 2 ประการที่กล่าวมานี้ไม่อาจมีคุณสมบัติในทางเนื้อหาที่จะเป็นการกระทำทางรัฐบาลได้ ( ศาลอังกฤษเคยวินิจฉัยว่า การที่ดยุคแห่งยอร์คฟ้องคดีต่อศาลเพื่ออ้างสิทธิเหนือราชบัลลังค์นั้นเป็นปัญหาการเมือง (political question) ที่ศาลไม่มีอำนาจวินิจฉัย ( The Duke of Yorke’s Claim to the Crown, 5 Rotuli Par 375, 1460 A.D.)

ผลของการกระทำทางรัฐบาลที่กระทบต่อหลักนิติรัฐ

ปัญหาลักษณะนี้เกิดมีขึ้นเนื่องจากการใช้อำนาจบริหารของรัฐบาลนั้นย่อมรวมทั้งการกระทำทางรัฐบาล (acte de gouvernement) และการกระทำทางปกครอง (acte de l’administration) เข้าไว้ด้วยกัน การจะจำแนกการกระทำทั้งสองประเภทออกจากกันค่อนข้างจะกระทำได้ยากและนำมาซึ่งการสับสนอยู่เสมอ เพราะการพิจารณาองค์ประกอบแต่เพียงด้านองค์กรที่มีการกระทำอย่างเดียวนั้นไม่เพียงพอ หากแต่ต้องพิจารณาถึงองค์ประกอบในด้านเนื้อหาของการกระทำประกอบด้วย

เนื้อหาของการกระทำที่ปัจจุบันมักถูกนำมาชี้วัดว่าเป็นการกระทำทางรัฐบาล (acte de gouvernement) หรือไม่นั้น ได้แก่ การกระทำนั้นมีลักษณะเชิง “นโยบาย”  ซึ่งหากพิจารณาดูให้ดีแล้วจะพบว่าการกำหนดหลักเกณฑ์เช่นนี้ก็ราวกับการกำหนดเงื่อนไขในการค้นหาช้างสักตัวในป่าว่า “สัตว์ในป่านี้ต้องมีหางเท่านั้นจึงจะเป็นช้างได้”  เพราะโดยลักษณะของสถาบันการเมืองโดยเฉพาะนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีในรัฐบาล การกระทำใดๆขององค์กรจำพวกนี้คงไม่สามารถหลีกหนีคำว่า “นโยบาย” ไปได้

นอกจากนี้ยังมีคำกล่าวว่าการกระทำของฝ่ายบริหารนั้นจะเป็นการกระทำทางรัฐบาล (acte de gouvernement) หรือไม่ ให้พิจารณาจากองค์กรซึ่งเป็นผู้กระทำการว่าเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ  และอำนาจที่องค์กรนั้นนำมาอ้างอิงเป็นหลักในการกระทำนั้นๆเป็นอำนาจตามรัฐธรรมนูญหรือเป็นอำนาจตามกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติลงมา   ส่งผลให้การกระทำขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ  ทั้งในส่วนที่เป็นการกระทำโดยมิได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายใดๆเลยและการกระทำที่อาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญเอง  แต่ทว่ามิได้มีเนื้อหาเป็นการกระทำทางรัฐบาลโดยแท้ หลุดรอดการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายโดยทางศาลอันเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชนและเป็นหลักสำคัญยิ่งประการหนึ่งของ”นิติรัฐ”ไปได้อย่างลอยนวล  โดยนักกฎหมายโยนภาระการตรวจสอบการกระทำอันก้ำกึ่งดังกล่าวนี้ให้แก่ “รัฐสภา” และ “สื่อมวลชน” ผ่านการอภิปรายไม่ไว้วางใจและการออกข่าวโจมตีการกระทำนั้นๆแทน  ซึ่งท่านผู้อ่านหากได้พิจารณาจากสภาพการณ์บ้านเมืองในปัจจุบันโดยเฉพาะที่ระบบพรรคการเมืองถูกผูกขาดโดยนายทุนเช่นนี้แล้ว  เราคงไม่สามารถคาดหวังการตรวจสอบถ่วงดุลย์ใดๆจากองค์กรทั้งสองนี้ว่าจะสามารถเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชนตามหลักนิติรัฐได้

ยังมีปัญหาที่น่าขบคิดอีกประการว่า  การกระทำของฝ่ายบริหารที่คาบลูกคาบดอกเช่นนั้น หากปล่อยให้ศาลสามารถตรวจสอบการกระทำในลักษณะดังกล่าวได้แล้วก็เท่ากับศาลทำตัวเป็นรัฐบาลเสียเองกระนั้นหรือ ??  คำตอบของปัญหานี้คือ “ไม่ใช่”  และหลายๆคนคงนึกว่าเหตุผลของคำตอบนี้ก็เพราะศาลไม่ใช่รัฐบาลเช่นนั้นหรือ? คำตอบก็คือ “ไม่ใช่” อีกนั่นแหละ  แต่คำตอบที่เหมาะสมสำหรับคำถามนี้ได้แก่  “เพราะศาลไม่มีอำนาจดำรินโยบายเอง”  อันเป็นผลจากอำนาจอันมากมายมหาศาลขององค์กรตุลาการ ทำให้การใช้อำนาจของศาลต้องเป็นไปในลักษณะตั้งรับ (negative) กล่าวคือ ศาลจะไปแสวงหาคดีมาพิจารณาพิพากษาเองไม่ได้  ตัวอย่างเช่น นาย ก. เป็นผู้พิพากษาศาลอาญา นาย ก. เดินไปตลาดเห็น นาย ข. แทง นาย ค. ตายต่อหน้าต่อตา นาย ก. จะจูงมือนาย ข. ไปศาลและพิพากษาว่านาย ข. มีความผิดฐานฆ่าคนตายไม่ได้เลย เพราะขณะนั้นยังไม่มีผู้นำคดีมา”กระทำ” ต่อเขาในฐานะศาล  ฉันใดก็ฉันนั้น  การที่ศาลไม่มีอำนาจดำรินโยบายและมีคำสั่งใดๆเกี่ยวกับการกระทำของฝ่ายบริหารได้เองเช่นนี้ การตรวจสอบฝ่ายบริหารโดยทางศาลจึงเป็นได้เพียงแค่หลักประกันสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชนตามหลักนิติรัฐเท่านั้น

11/10/12

นิติรัฐ: รัฐแห่งกฎหมาย !!??

นิติรัฐ (L’état de droit) ดูจะเป็นคำพูดที่คุ้นหูของคนในยุคนี้สมัยนี้ ส่วนหนึ่งคือได้รับการกล่าวอ้างอยู่ทั่วไปทั้งในแวดวงวิชาการ วงการเมืองทั้งระดับชาติระดับท้องถิ่น แม้กระทั่งในสภากาแฟ แต่ทว่าความหมายของศัพท์สั้นๆคำนี้สิมันคืออะไร “นิติรัฐ” และ “L’état de droit” หากแปลตามตัวอักษรแล้วก็คือ รัฐแห่งกฎหมาย พูดง่ายๆการบอกใครว่าประเทศไทยเป็น”นิติรัฐ”ก็คือเราจะบอกเขาว่่ารัฐนี้มีกฎหมายปกครองนะ ซึ่งก็เป็นการถูกแต่เพียงบางส่วนเล็กๆ เพราะอะไรน่ะหรือ ก็เพราะหากท่านผู้อ่านลองมองย้อนไปในประวัติศาสตร์ของโลก เหตุโศกนาฏกรรมทั้งหลายในโลกนี้ เกิดขึ้นจากกฎหมายทั้งนั้น ตัวอย่างเช่น การสังหารหมู่ชาวยิวในเยอรมันนีและประเทศอื่นในยุโรประหว่างสงครามโลกครั้งที่2 ก็เป็นการปฏิบัติการตามกฎหมายของรัฐที่ตราขึ้นโดยถูกต้อง เพียงตัวอย่างนี้ก็อาจทำให้ผู้อ่านฉุกคิดว่า แล้วจริงๆ”นิติรัฐ”คืออะไรและควรมีลักษณะสำคัญเช่นใด
ไม่เป็นการผิด หากเราจะบอกว่า “นิติรัฐ” คือรัฐแห่งกฎหมาย เพราะตามรูปแบบของมันแล้วเป็นเช่นนั้น แต่สิ่งที่จะมาวัดกันให้เห็นว่าเป็น “นิติรัฐ” จริงๆหรือไม่อยู่ที่เนื้อหาของ “สิ่ง” ซึ่งจะนำมาพิจารณานั้นว่ามีความเป็น “นิติรัฐ” หรือไม่ สิ่งซึ่งเป็นเนื้อหาสาระสำคัญของหลัก “นิติรัฐ” คืออะไรนั้น แน่นอนว่าเราคงไม่สามารถท่องจำองค์ประกอบของมันได้จนหมด เหมือนกับเราต้องการจะซื้อบ้านในฝันสักหลังเราคงไม่มานั่งท่องจำว่าบ้านประเภทนั้นจะต้องประกอบด้วยกระเบื้องจำนวนกี่แผ่น ปูนจำนวนกี่ถุง อิฐจำนวนกี่ก้อน แต่เราต้องดูที่หน้าตาของบ้านประกอบกับอรรถประโยชน์ใช้สอยของบ้านว่าถูกต้องตามความต้องการของเราหรือไม่ และเราไม่อาจรู้ได้เลยว่า “นิติรัฐ” หรือบ้านในฝันนั้นจะมีหน้าตาแบบใดถ้าเราไม่รู้ว่าจริงๆแล้วนั้นเราต้องการอะไร การที่เราตัดสินความเป็น”นิติรัฐ”เพียงเพราะว่ามันคือ”รัฐแห่งกฎหมาย”นั่นเป็นเพราะเราไม่รู้ว่าอรรถประโยชน์ที่ควรได้รับจาก”นิติรัฐ”คืออะไรนั่นเอง
คำว่า”นิติรัฐ” ถือกำเนิดขึ้นในยุคเรืองปัญญาของยุโรป (คริสต์ศตวรรษที่17-18) ยุคนี้นับเป็นยุคทองของนักปรัชญาในสำนักกฎหมายธรรมชาติ ความเชื่อในสิทธิตามธรรมชาติของมนุษย์ถูกนำมาพรรณาในงานเขียนชิ้นสำคัญหลายชิ้น อันเป็นผลจากความบอบช้ำจากระบบศักดินาสวามิภักดิ์ในยุคกลางของยุโรป ความเชื่อที่ว่ามนุษย์เป็นเพียงทรัพย์สินของเจ้าของที่ดิน(landlord)เป็นอันพ้นสมัย และการใช้อำนาจของเจ้าผู้ปกครองนอกจากจะต้องอยู่ภายใต้หลักความเป็นธรรมบนพื้นฐานสิทธิตามธรรมชาติของมนุษย์ ยังต้องสามารถถูกตรวจสอบโดยทางศาลได้ด้วยเพื่อเป็นหลักประกันถึงสิทธิเสรีภาพดังกล่าว ภายหลังการมาถึงของนักปรัชญาสำนักปฏิฐานนิยมในคริสต์ศตวรรษที่19 ความเป็นจริงและสารัตถะของความยุติธรรมถูกปรับเปลี่ยนจากสิ่งที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติไปเป็นความแน่นอนมั่นคงผ่านตัวอักษรในกฎหมาย ซึ่งส่งผลถึงหน้าตาของหลัก”นิติรัฐ”ในปัจจุบันที่เน้นรูปลักษณ์มากกว่าเนื้อหาของกฎหมายว่ามีศักยภาพในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชนได้เพียงใด จวบจนกระทั่งผลร้ายของ”นิติรัฐ”(เชิงรูปแบบ)ปรากฏขึ้นอย่างชัดเจนต่อสายตาชาวโลกเมื่อพรรคนาซีเยอรมันใช้กฎหมายที่ผ่านกระบวนการนิติบัญญัติโดยถูกต้องเป็นเครื่องมือทำลายล้างชีวิตชาวยิวผู้บริสุทธิ์หลายล้านคน สารัตถะของกฎหมายในส่วนที่สามารถรักษาสิทธิเสรีภาพและการให้หลักประกันสิทธิเสรีภาพของปัจเจกซึ่งในที่นี้คือ “ความเป็นธรรม” ซึ่งแสดงออกผ่าน หลักการแบ่งแยกอำนาจ หลักการไม่มีผลย้อนหลังของกฎหมาย หลักความพอสมควรแก่เหตุที่ผู้ใช้อำนาจจะกระทำการเพื่อให้บรรลุผลตามกฎหมายโดยไม่คำนึงถึงวิธีการนั้นมิอาจกระทำได้ และการปฏิบัติตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ตลอดจนตัวบทกฎหมายนั้นๆย่อมสามารถถูกตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย(ชั้นสูงกว่า)ได้โดยศาลทุกเมื่อ(หลักความชอบด้วยกฎหมาย) อันเป็นเนื้อหาที่แท้จริงของ”นิติรัฐ”จึงอาจจะเรียกว่าได้รับการ”สำเหนียก”จากชาวโลกนับแต่นั้นเป็นต้นมา